Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) en Afrique

Par Niagalé Bagayoko-Penone

mars 2005

Longtemps, les relations entre l’Afrique subsaharienne et l’Union européenne (UE) ont été réduites aux questions de coopération au développement. Les accords de Cotonou, ont introduit une certaine forme de politisation. Dans le domaine de la PESC, la position commune du 14 mai 2001 sur « la prévention, la gestion et la résolution des conflits en Afrique », a posé le principe d’une coordination des actions des Etats-membres de l’UE en matière de renforcement des capacités africaines de gestion des conflits. Des représentants de la présidence de l’Union ou de l’Union elle-même ont été présents lors des conflits, notamment dans les Grands lacs. L’Afrique apparaît de plus en plus comme un terrain privilégié pour l’application d’une PESD, un terrain d’expérimentation d’un multilatéralisme effectif. Une politique concertée en la matière existe-t-elle ?

L’UE propose une approche multidimensionnelle des crises, qui viserait à traiter autant les aspects civils que militaires. Trois tendances apparaissent caractéristiques de cette approche :
  l’investissement dans le domaine de la prévention et de la gestion des conflits en Afrique. L’opération Artémis (juin à septembre 2003) apparaît comme une validation des procédures et des moyens de la PESD ;
  cette politique est le symptôme de la volonté des ex-puissances coloniales, dont la France, d’européaniser leurs politiques africaines traditionnelles ;
  le succès d’une approche multidimensionnelle européenne spécifique reste à construire et dépend en grande partie de la coordination des instruments relevant du deuxième pilier avec ceux relevant du premier. La prégnance des cultures bureaucratiques et la défense des chasses gardées risquent de perdurer, y compris en cas d’adoption du Traité constitutionnel.

L’Afrique, terrain de validation des procédures de la PESD

L’opération Artémis constitue la première intervention de l’UE au-delà de son voisinage immédiat. En dépit de la modestie des objectifs poursuivis. Cette première expérience opérationnelle de coopération entre l’UE et l’ONU a démontré la capacité de réaction rapide de l’Union grâce au fonctionnement du dispositif institutionnel associant le Comité politique et de sécurité (COPS), le Comité militaire (CMUE) et l’Etatmajor de l’UE (EMUE) et a été menée de manière autonome, sans recourir aux moyens de l’OTAN. En matière d’avancées institutionnelles, le pouvoir de décider des modifications des objectifs et du terme d’une opération est entre les mains du COPS, d’où une certaine souplesse dans la conduite des opérations. Dans le domaine militaire, le concept de « groupements tactiques interarmées », largement issu de l’expérience de l’Opération Artémis, pourra permettre à l’Union de mener des opérations autonomes au profit de l’ONU (chapitre 7). Certains Etats membres envisagent par ailleurs de développer en Afrique des politiques d’intervention et de gestion civile des crises. Toutefois, l’opération Artémis est largement une opération française européanisée par la suite européanisée. La France, « nation cadre » de l’opération, l’avait largement planifiée en amont (opération Mamba) et a ensuite permis qu’elle soit intégralement reprise par l’Etat Major Européen. Cela étant, le principe de « nation cadre » a été validée et l’Afrique est apparue comme un espace d’intervention susceptible d’échapper à la logique de Berlin +, l’OTAN ne disposant pas d’une expertise propre sur les questions africaines. Les déclarations du SACEUR en 2004, présentant l’Afrique comme un espace inclus dans la zone d’intervention de l’OTAN, ont nuancé cette idée et les rivalités demeurent.

La région du Darfour (Soudan) constitue aujourd’hui le terrain majeur d’intervention de la PESD. L’UE européenne y soutient l’opération menée par l’Union africaine tandis qu’une équipe de planificateurs a été envoyée à Addis-Abeba, pour réfléchir à d’autres contributions de la PESD dans cette zone.

Mais les Etats-Unis de leur côté, proposent d’y engager une opération de l’OTAN, outil à l’extension de leur influence en Afrique.

L’européanisation des stratégies africaines des Etats-membres

On constate donc une tendance à l’européanisation de pratiques qui relevaient des anciennes puissances coloniales. L’Allemagne s’était longtemps opposée à l’idée d’étendre la PESD au-delà de l’Europe, les anciennes puissances coloniales étaient les seules à considérer l’Afrique comme un espace stratégique. Le Portugal a voulu développer ses politiques sur le continent d’abord dans le cadre de l’espace lusophone (CPLP), mais après son échec, s’est converti à une européanisation, tout comme la Belgique. L’avenir de la PESD en Afrique dépend surtout de la France et de la GB.

Loin d’avoir été un moteur de l’investissement de l’UE dans les questions de sécurité africaine, la France a longtemps freiné. Le passé unilatéraliste de sa politique africaine a été un élément dissuasif pour certains Etats européens, qui ont craint d’associer leur image, et celle de l’UE, à une politique jugée d’inspiration néo-coloniale. La politique africaine de la France dans les années 90 a été plutôt abstentionniste, jusqu’à son intervention en Côte d’Ivoire, dans le cadre de l’Opération Licorne. Puis, le besoin de légitimation par l’ONU, la réussite de la France à travers l’opération Artémis, l’ont incitée à s’orienter vers un cadre davantage multilatéral. Si l’opération Artémis a démontré qu’il est possible que tous les Etats-membres de l’UE reprennent collectivement une opération de gestion de crise initialement souhaitée par un seul d’entre eux, la France a assumé 90 % du coût de l’intervention.

La GB a limité longtemps ses actions à des formations bilatérales. Mais depuis l’intervention unilatérale menée en Sierra-Leone, elle réoriente son action vers des politiques collectives. Elle a soutenu la mise en place du Centre de formation des militaires au maintien de la paix dans la sous région (Kofi Annan Peacekeeping Center). Dans le cadre de l’opération Artemis, le rôle de la GB a été moins importante que celui de la France, mais grâce à elle la France a pu installer l’état-major de la force en Ouganda (Entebbe).

Aujourd’hui, les difficultés à contrôler seul une zone pousse à la coopération : le contournement par le Libéria des forces qui s’opposent aussi bien en Côte d’Ivoire qu’en Sierra Leone amène la France et la Grande-Bretagne à envisager des coopérations de stabilisation. Elles doivent développer l’intérêt de leurs partenaires européens pour l’Afrique. Elles y sont parvenues partiellement. Ainsi, la Suède a-t-elle envoyé des forces spéciales en Ituri. Parmi les nouveaux Etats membres, certains pourraient à l’avenir être motivés par la volonté de se prémunir de risques identifiés en provenance de l’Afrique, particulièrement en matière migratoire. Il existe enfin une dimension normative de l’intérêt européen : étendre les valeurs fondatrices de l’Union à l’Afrique.

L’enjeu de la coordination

L’une des ambitions affichées par l’UE est de mieux coordonner les outils dont elle dispose. Les concurrences bureaucratiques internes constituent un obstacle à la cohérence des instruments de l’action extérieure de l’Union. La Commission, par le biais de la Direction générale Développement cherche à être davantage impliquée dans les questions de sécurité (perçue comme préalable au développement), en vue de légitimer son action et son statut, dans un contexte d’échec des politiques de développement. Ces luttes d’influence internes se conjuguent aux rivalités entre l’Union et les Etats eux mêmes. La Commission soutient le renforcement des capacités du Conseil de Paix et de sécurité de l’Union africaine, alors que le Conseil, et particulièrement la France, encouragent le renforcement des organisations sous-régionales, notamment de la CEDEAO. Un autre débat entre Commission et le Conseil porte sur la coopération militaire : la Constitution précise que celle-ci relève de la responsabilité de la PESC alors que la Commission voudrait la voir tomber dans le domaine communautaire. Ainsi, la vocation proclamée de l’Union à développer sur la scène internationale une stratégie intégrée civilo-militaire, est en large partie conditionnée par la capacité à surmonter ces concurrences entre acteurs institutionnels de l’Union, condition sine qua non de la mise sur pied d’une PESC/PESD crédible.

Niagalé Bagayoko-Penone

IRD

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