Espace de l’Alliance atlantique et territoires politiques en Europe après les élargissements

Par André Brigot

mars 2005

Les origines du Traité constitutionnel renvoient moins à une démarche d’approfondissement politique qui suivrait la multiplication des solidarités entre les Etats membres jusqu’au début des années 1990, qu’à la nécessité de gérer les élargissements faisant passer les membres de 15 à 25. Ceux qui demandaient un approfondissement politique de l’Union per se n’ont pas été assez forts ou coordonnés pour entraîner un véritable saut.

Sur la dimension « sécurité et défense, on peut comparer la façon dont les deux principales structures : l’Alliance Atlantique et son organisation militaire l’OTAN d’une part, et l’Union européennne d’autre part ont répondu à la nouvelle situation. Le Traité constitutionnel voit s’affronter une vision spatiale économique et normative de l’Europe, sécurisée par l’Alliance, qu’il conforte, et un projet de territoire politique s’approfondissant progressivement, sur la défensive.

L’adaptation de Alliance

L’Alliance a très rapidement réagi aux transformations d’après 90 sur 3 points : les stratégies et les missions ; les institutions et l’espace d’intervention ; la transformation des forces.

Elle a ajouté aux missions de défense collective classique (garantie juridique) celles de maintien de la paix, puis de rétablissement. D’une OTAN « garantie » on est passé à un réservoir de coalitions ». Les pays entrants « croyaient passer un contrat d’assurance (sécurité) ; ils se sont retrouvés dans un régiment de pompiers ». « La mission détermine la coalition et non l’inverse », pour les EU qui souhaitent que dans le cadre des opérations post-conflits, l’OTAN intervienne.

Ces évolutions ont donné lieu à des innovations dans les formes institutionnelles d’appartenance ou de participation. Dans l’Alliance on a aujourd’hui une diversité de modes d’appartenance : - le statut classique d’Etat-membre, correspond à l’« enlargement » officiel : 3 entrés en 1999, plus 7 entrés en 2004 ; - les statuts d’associations. On aboutit à la plus grande structure militaire permanente dans le monde avec 26 membres + 27 associés en nov 2004.

Enfin les forces sont réorganisées grâce à la professionnalisation, la multinationalisation et l’amélioration de leur disponibilité. Mais les commandements suprêmes restent la clef du dispositif. L’intérêt de l’acteur principal, les Etats-Unis est de spécialiser ses alliés tout en conservant le contrôle final, du moins à partir d’un niveau élevé d’opérations, en développant seul ou avec une coopération limitée les taches de planification, ou de commandement opérationnel.

Au total on assite à un élargissement différencié où l’essentiel est l’adoption de normes communes pour les forces, en matière d’engagement, de procédures, permettant de mettre sur pied des coalitions ad hoc sans projet politique global.

Les élargissements de l’Union

Avec l’extension des élargissements la question de l’approfondissement politique a été posée, notamment par la France. Mais les deux mouvements se sont faits à des rythmes bien différents, au profit des premiers. S’il n’est pas question de contester la nécessité des élargissements, la faiblesse des innovations institutionnelle pose la question de la gouvernabilité de l’ensemble, sa capacité à prendre des décisions, notamment face aux effets d’hétérogénéisation, à l’augmentation des écarts et à l’affaiblissement de la cohésion entraînée.

En matière de défense et de sécurité, l’Union dispose à présent d’une chaîne de décision et de capacités matérielles susceptible d’appuyer une politique étrangère. En fait, rien n’est joué. D’abord parce que le Traité constitutionnel, malgré la création d’un Ministre des Affaires étrangères, n’apporte pas des approfondissements suffisants pour garantir une capacité de décision en matière de PESC, domaine qui relève de l’unanimité. Ensuite, la modernisation, la démarche capacitaire, c’est-à-dire le fait de demander aux Etats majors nationaux d’identifier les manques pour réaliser une mission multinationale et d’en déduire ensuite les capacités à acquérir, aboutit à des renforcements. Mais le but n’est toujours pas un partage des tâches à partir d’une répartition, même partielle entre Etats membres. Chaque Etat cherche à conserver la gamme des moyens. Malgré les indéniables progrès réalisés en matière de capacités par les européens, on doit même se défier des ces progrès. Il ne suffit pas de mettre des ressources budgétaires supplémentaires dans la défense pour obtenir une autonomie politique accrue pour l’Europe. Sans progrès au sommet de la chaîne politico- militaire : c’est-à-dire au niveau de la prise de décision politique, et au niveau des capacités à assurer le commandement d’une opération de haut niveau, les améliorations peuvent n’aboutir qu’à mettre à la disposition de l’Alliance des forces modernisées, disponibles et projetables mais pour des missions qui à partir d’un certain seuil ne peuvent être conduites que par les Etats-Unis et donc selon leur objectifs.

Des coopérations structurées ?

Une différenciation spatiale, géographique d’une part et d’autre part statutaire, juridique, des membres caractérisent les deux organisations, l’Alliance et l’Union. Géographiquement on trouve un groupe central et des Etats frontaliers, aux marches : dans le cas de l’Alliance l’ex « zone OTAN » et les Etats du Conseil de partenariat euroatlantique ; dans le cas de l’Union les 25 membres, les candidats et « l’anneau d’amis, the Ring of Friends », c’est-àdire les pays frontaliers, le voisinage...

Mais si dans l’Alliance, dont le but est la formation de capacités d’élaborer des coalitions, l’hégémonie des Etats- Unis peut se substituer à un véritable pôle de décision, dans le cas de l’Union les mécanismes d’approfondissement politiques, y compris ceux proposés par le texte constitutionnel restent faibles eut égard à l’ampleur des élargissements réalisés et surtout annoncés, et aux objectifs politiques que l’Union dit se donner. Cette structuration « molle » est peut-être suffisante pour faire fonctionner l’Alliance. On peut en revanche douter qu’elle le soit dans le cas de l’Union. S’ouvre alors le mode d’existence politique déjà introduit dans le Traité de Nice, mais développé et facilité par le Traité, celui des coopérations renforcées, dites structurées en matière de défense.

Le Traité de Nice a étendu ce mécanisme à la PESC, et en a facilité les modalités de mise en œuvre. Non seulement le projet de Constitution va dans le même sens, mais il inverse même le raisonnement : les coopérations renforcées ne sont plus des exceptions permettant de faciliter l’intégration, elles peuvent être utilisées comme un véritable mode d’intégration.

Quelles structures actuelles, autres que des bilatéralismes pourraient être la base de regroupements ?

L’Eurogroupe est sans doute le plus significatif. S’il y a une quasi correspondance entre les Etats membres de l’Eurogroupe et ceux de la zone Schengen (sauf les Etats entrants), on ne peut cependant transférer les procédures de la zone euro dans la politique étrangère ou le militaire.

En matière de défense, les « coopérations structurées » ne requièrent pas un nombre minimum d’Etats. Il s’agit de prendre en compte la réalité des capacités : dans l’Union, une demidouzaine de pays disposent à eux seuls de plus de 80 % des moyens. Le plus difficile est de trouver le montage institutionnel susceptible de porter ces regroupements.

Les Etats membres semblent avoir déjà prévu des mécanismes d’intégration sectorielle, parallèlement à la mise en place éventuelle de la Constitution. Ils instaurent à la fois un vaste espace, plus normatif que politique, et ouvrent des possibilités de structuration à des sous ensembles plus intégrés. Les plus « libéraux » ont obtenus que rien ne leur soit imposable ; les plus intégrateurs ont posé des mécanismes qui leurs permettraient d’aller de l’avant en restant dans le cadre institutionnel commun. Le Traité de Nice imposerait à ceux qui voudraient avancer plus de barrières, voire la nécessité de la transgression tout en accentuant l’intergouvernementalité. Les « européistes » doivent savoir qu’il leur reste l’essentiel du travail pour modifier un rapport de force en faveur des « conservateurs ».

Cette situation s’applique aux Etats qui souhaiteraient réaliser des coopérations renforcées comme aux forces sociales, moins « empêchées d’agir » qu’appelées à imposer des objectifs qui n’ont pas été pris en compte ou ont même été repoussés par le texte constitutionnel.

André Brigot

Imprimer cet article

Cet article au format PDF

[Haut de page]