Pourquoi la Suisse a-t-elle rejoint l’espace Schengen ?

Les accords de « Schengen » avaient été conçus en dehors de l’UE parce qu’en 1985 tous les pays membres de l’UE ne souhaitaient pas procéder au démantèlement des contrôles de personnes aux frontières. Dans le Traité d’Amsterdam, l’UE s’était fixé pour objectif de constituer un espace de liberté, de sécurité et de droit.

Ce Traité est entré en vigueur le 1er mai 1999, introduisant ainsi la coopération au titre de Schengen dans le cadre légal de l’UE [1].

Les Accords de Schengen de 1985 et 1990 ont supprimé les contrôles systématiques des personnes aux frontières internes de l’UE et, d’autre part, conduit à des mesures destinées à garantir la sécurité intérieure des États membres, notamment, le renforcement des contrôles aux frontières externes de l’Espace Schengen, la politique de visa commune, l’amélioration de la coopération transfrontalière entre les polices, la modernisation des modalités d’échange d’informations sur les personnes et objets recherchés (Système d’Information Schengen), la simplification de l’entraide judiciaire, la coopération dans la lutte contre le trafic de stupéfiants.

Les membres fondateurs sont l’Allemagne, la Belgique, la France, le Luxembourg et les Pays-Bas. Puis y ont adhéré l’Italie (1990), l’Espagne et le Portugal (1991), la Grèce (1992), l’Autriche (1995), la Suède, la Finlande et le Danemark (1996).

A l’exception de la Grande-Bretagne et de l’Irlande, qui ont cependant le droit de participer à tout moment à ces aspects de la coopération (droit de participation sélective, dit « opt-in »), tous les États membres de l’UE participent à cette coopération. Certains pays non-membres de l’UE, la Norvège et l’Islande, participent à la coopération. Pour les dix nouveaux États membres, les contrôles au niveau des frontières internes ne seront éliminés qu’après une période de transition pendant laquelle ils participeront à Schengen en tant qu’observateurs.

La Suisse a décidé de s’associer à Schengen/Dublin le 5 juin avec 54,6 de voix positives avec un taux de participation de 56,0. Les arguments ayant convaincu

Premièrement, l’accord de Schengen apporte des avantages à l’économie suisse, notamment par une harmonisation de la pratique des visas pour des séjours de courte durée. Avec l’accord de Schengen, les experts de la branche du tourisme tablent sur un doublement des nuitées des visiteurs originaires de pays pour lesquels un visa était exigé, tels que l’Inde, la Chine et la Russie en cas de participation à Schengen. Schengen permet aussi à un technicien indien travaillant en Suisse de se rendre sans visa à Paris ou à Francfort pour exécuter un mandat, c’est-à-dire sans démarches administratives ni retard.

Deuxièmement, l’Accord assure un trafic frontalier fluide et contrôlé. Avec 700 000 franchissements quotidiens des frontières, soit plus de 255 millions de personnes par année, seul un pourcentage faible de ces personnes était effectivement surveillé. Avec Schengen les contrôles systématiques fixes de personnes lors du passage de la frontière ont été supprimés, permettant d’éviter les bouchons. En cas de soupçons, il reste possible en tout temps de procéder à des vérifications. Parallèlement à ces contrôles frontaliers, des contrôles mobiles auront lieu à l’intérieur du pays.

Aujourd’hui déjà, le Corps des gardes-frontière investit environ 40 % de ses ressources dans les contrôles mobiles. Le dispositif Schengen prévoit cependant que pour des grandes manifestations telles que les championnats d’Europe de football, le Sommet du G-8 ou le WEF, un État peut introduire provisoirement, sur une base autonome, les contrôles frontaliers systématiques qui lui semblent appropriés [2] .

Troisièmement, Schengen contient des dispositions sur la criminalité transfrontière. Le terrorisme, la criminalité ou l’abus de l’asile ne sont plus des problèmes qui se limitent à un Etat pris individuellement et ne peuvent être combattu qu’à l’échelle internationale. En adhérant aux accords de Schengen/Dublin, la Suisse bénéficie du système de sécurité de l’UE et renforce la collaboration policière transfrontalière, combinée avec les techniques modernes de recherche.

La banque de données du Système d’Information Schengen (SIS) contient déjà plus de onze millions de données directement accessibles en ligne sur des personnes et des objets recherchés dans 17 États (les 15 membres « historiques » de l’UE, auxquels s’ajoutent la Norvège et l’Islande). Le système répertorie 14 000 personnes sous mandat d’arrêt et 80 000 données concernant des personnes interdites d’entrée dans l’espace Schengen.

Les visas de courte durée sont octroyés après interrogation du SIS. Cette démarche garantit qu’une personne jugée indésirable dans un pays de l’espace Schengen ne puisse tout simplement passer dans un autre État avec un visa. En revanche, le secret bancaire n’a pas été égratigné.

Schengen prévoit un renforcement de l’entraide judiciaire et une intensification de la coopération uniquement pour les délits concernant les impôts sur la consommation, la taxe sur la valeur ajoutée et les droits de douane et l’entraide judiciaire prévue par l’acquis de Schengen ne couvre pas la fiscalité directe (impôts sur le revenu ou la fortune).

Dans l’hypothèse où le droit communautaire évolue et si le secret bancaire est menacé dans le domaine des impôts directs, la Suisse peut faire valoir une clause d’opt out non limitée dans le temps. Si elle estime qu’une nouvelle règle de Schengen entrave un principe constitutionnel important (fédéralisme, neutralité, démocratie directe) ou si l’UE devait un jour décider d’une obligation d’entraide judiciaire dans les affaires d’évasion fiscale (modification de l’article 51 de la convention d’application de Schengen sur le principe de double incrimination), la Suisse pourrait organiser une procédure de consultation. Il s’agirait alors essentiellement de discuter des propositions de remplacement avancées par la Suisse.

Position des opposants à Schengen

Pour les partisans du non à Schengen, le Conseil fédéral abuse de la voie bilatérale, initialement conçue comme une alternative à l’adhésion à l’UE, en concluant des accords qui poussent la Suisse dans l’UE. Ils rappellent que c’est l’UE qui s’est approchée de la Suisse pour demander des nouvelles négociations bilatérales concernant l’imposition du revenu de l’épargne et l’entraide judiciaire (dossier sur la lutte contre fraude).

Pour eux, si le Conseil fédéral avait voulu défendre les intérêts suisses, il aurait exigé en contrepartie que l’UE fasse des concessions dans des domaines problématiques, par exemple, les vols d’approche par le nord à l’aéroport de Kloten, les mesures chicanières aux frontières, les droits de douane sur les produits réimportés, le transit alpin et une participation financière aux infrastructures.

Il est juste de noter que le Conseil fédéral a fait de larges concessions à l’UE dans les dossiers de la fiscalité de l’épargne et de l’entraide judiciaire en faisant de la Suisse le percepteur de l’UE, mais, de l’autre côté, il n’a pas exigé une réelle contrepartie pour la Suisse.

Au contraire, il a demandé l’adhésion à Schengen alors qu’il écrivait encore dans son message de 1999 sur les accords bilatéraux I qu’il était hors de question d’ouvrir des négociations bilatérales dans des domaines impliquant un transfert de souverainetés (avec mention expresse de l’accord de Schengen) [3] .

Pour les opposants, la politique suisse est conditionnée par la stratégie d’adhésion à l’UE. Même des thèmes de politique intérieure comme la politique des transports ou la politique agricole seraient dominés par cette obsession. Ils citent la conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey [4] : « Grâce à nos négociations permanentes avec l’UE, les conditions-cadres de nos rapports avec l’UE peuvent être améliorées (...). En intensifiant nos relations avec l’Union européenne et tous les États membres actuels et futurs, nous préparons le terrain à l’adhésion à l’UE (...). Nous ne pouvons pas nous contenter d’un rôle de spectateur. Je ferai tout ce qui est en mon pouvoir pour persuader le peuple suisse que cette nouvelle étape est vitale pour l’Europe et notre pays ». Ou le conseiller fédéral Joseph Deiss : « Les accords bilatéraux constituent un pas important vers l’UE. Il pourrait même arriver qu’un jour, un si grand nombre de questions soient résolues sur le plan bilatéral et que la Suisse soit si proche de l’adhésion à l’UE qu’elle n’aura plus qu’un petit pas à faire pour entrer définitivement dans l’UE. » (Basler Zeitung du 22-05-2000, soit juste après l’approbation des accords bilatéraux I).

Il serait absurde de prétendre qu’il fallait l’accord de Schengen pour renforcer la collaboration policière avec l’UE. Qui dans l’UE pourrait être opposé à la coopération policière avec la Suisse ? Qui dans l’UE aurait intérêt à ce que la Suisse devienne un « trou » dans le filet de l’investigation policière européenne ?

De l’échange d’informations sur des voitures volées jusqu’à la mise en réseau des banques de données (SIS), toute coopération policière utile avec l’UE était accessible à la Suisse. Preuves en sont la Grande-Bretagne et l’Irlande qui ne sont pas membres de Schengen. De plus, la coopération policière de la Suisse existante avec l’adhésion à Schengen avec ses voisins telle l’Allemagne était meilleure que ce que peut apporter Schengen. Avec un nombre moindre d’agents de police par habitant que les pays qui l’entourent, la Suisse a un taux de criminalité plus bas.

Ils estiment également que l’adhésion au système de Schengen équivaut à une perte de souveraineté : la Suisse ne peut pas prendre directement part aux décisions sur la sécurité européenne.

En effet, les décisions relatives à l’évolution du droit de Schengen sont prises à l’issue d’une procédure de discussion et de négociation dans laquelle tous les pays concernés sont représentés. Outre les États membres de l’UE et la Commission européenne, cette procédure associe la Suisse, la Norvège et l’Islande, mais s’il est prévu que la Suisse puisse faire des propositions, chercher des alliés et participer aux décisions, mais sans droit de vote formel 5.

Enfin si les poursuites peuvent avoir lieu de part et d’autre de la frontière, les polices cantonales, en cas de poursuite, d’arrestation, de contrôle de personnes par des polices d’États membres de Schengen sur le territoire suisse ne peuvent contrôler ou influencer les polices étrangères. De fait, s’il est vrai que l’accord de Schengen comporte quelques avantages pour la Suisse, le Conseil fédéral cherche à se rapprocher de l’UE et prépare l’adhésion de la Suisse, conformément aux objectifs qu’il s’est officiellement fixé.

Fabien Jakob