L’Union Européenne et la lutte internationale contre la piraterie maritime (Michèle Bacot-Décriaud)

Une opération qui vise à l’exemplarité

Lancée au départ pour une durée de 12 mois après la déclaration de capacité opérationnelle initiale de l’opération (soit jusqu’au 13 décembre 2009), Atalanta a été prorogée pour une période d’un an par une décision du Conseil des ministres des Affaires étrangères de l’UE, le 15 juin 2009. Une décision de celui-ci du 8 décembre 2009 a modifié l’action commune 2008/851/PESC. L’opération militaire de l’UE devrait prendre fin le 12 décembre 2010. Atalanta est une opération structurée qui s’inscrit dans une approche globale européenne de la situation en Somalie et plus généralement de la Corne de l’Afrique.

• A. Une opération structurée

Les forces déployées par l’UE couvrent le sud de la mer Rouge, le golfe d’Aden et une partie de l’océan Indien, notamment la région des Seychelles ainsi que des zones éloignées de la côte de l’Afrique de l’Est. La force navale européenne est présente en permanence, ce qui permet des réponses efficaces et rapides aux attaques de pirates. Elle bénéficie d’un appui logistique terrestre à Djibouti (base française) et des accords juridiques de participation ont été passés avec des Etats non membres de l’UE. Atalanta est une opération qui a été organisée dans le respect des procédures définies par la PESD devenue la PSDC dans le traité de Lisbonneavec des objectifs, des mandats et des moyens. La force navale européenne doit, en effet, contribuer à la protection des navires du PAM qui acheminent l’aide alimentaire aux populations déplacées de Somalie et des navires vulnérables naviguant au large des côtes de Somalie ainsi qu’à la dissuasion, à la prévention et à la répression des actes de piraterie et des vols à main armée au large des côtes somaliennes conformément, respectivement, aux mandats des résolution 1814 (2008) et 1816 (2008) du CSNU. En outre, dans sa décision 2009/907/PESC du 8 décembre 2009 modifiant l’action commune 2008/851/PESC, le Conseil de l’UE a considéré qu’Atalanta devrait contribuer au suivi des activités de pêche au large des côtes de la Somalie. De plus, réunis le 24 février 2010, les ministres de la Défense de l’Union européenne ont convenu d’élargir les objectifs de l’opération Atalanta afin d’y inclure le contrôle des ports somaliens où amarrent les bateaux pirates et la possibilité de « neutraliser » les navires de ravitaillement qui permettent aux pirates d’agir à plus de mille kilomètres des côtes. Les militaires engagés dans l’opération peuvent appréhender, retenir et transférer les personnes suspectées d’avoir commis ou ayant commis des actes de piraterie ou de vols à main armée dans les zones où ils exercent. Ils peuvent saisir les navires des pirates ou les navires capturés à la suite d’un acte de piraterie ou de vols à main armée et qui sont aux mains de pirates ainsi que les biens qui se trouvent à bord. Les suspects peuvent être poursuivis, le cas échéant, par un État membre ou par le Kenya ou encore par la République des Seychelles à la suite des accords signés avec ces derniers. Depuis son lancement Atalanta a vu ses moyens augmenter. Si début décembre 2008, elle comptait 3 ou 4 navires de guerre, ce sont, depuis, environ 6 à 8 navires qui sont mobilisés (les chiffres varient quasiment tous les jours), une dizaine d’hélicoptères et 3 à 4 avions de patrouille et de surveillance. Parmi les pays membres de l’UE, un turn-over de bâtiments s’est mis en place. D’autres États membres ont envoyé du personnel dans les états-majors d’opération, de force et de logistique. Atalanta bénéficie aussi au coup par coup de participations de pays non membres de l’UE. Le budget global d’Atalanta s’élève àsensiblement 300 millions d’euros,le financement en est assuré essentiellement par les États participant à l’opération. En application de l’article 28 du traité, les dépenses opérationnelles afférentes sont à la charge des États membres, ceci conformément à la décision 2007/384/PESC du 14 mai 2007 qui a créé un mécanisme de gestion du financement des coûts communs des opérations del’UE ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense, dit mécanisme Athena . Toutefois, le Danemark qui bénéficie d’une clause d’opting out, le dispensant de se joindre à l’élaboration et à la mise en œuvre des décisions et actions de l’Union qui ont des implications en matière de défense ne contribue pas à ce financement. Le financement des coûts communs de l’opération qui couvre principalement les frais d’état-major correspond, pour 2009, à 8,3 millions d’euros, répartis entre les 26 États selon une clé fonction de leur PIB. Selon le rapport du Secrétaire général de l’ONU du 13 novembre 2009, l’opération Atalanta, depuis le début de ses activités, a fait échouer plus de 15 attaques et «  n’a cessé de faire preuve de son efficacité en effectuant 47 missions d’escorte et permettant ainsi l’arrivée à bon port de toutes les cargaisons du PAM et du système des Nations unies, ce qui représent[ait] environ 279 000 tonnes d’aide alimentaire, à ce jour ». Susceptible, à bien des égards, de servir de référence, Atalanta s’inscrit dans une approche globale de la lutte contre la piraterie et plus généralement de la situation en Somalie et dans la Corne de l’Afrique.

• B. Une approche européenne globale

Conscients de la nécessité d’une intéropérabilité entre tous les acteurs concernés, les Européens ne conçoivent pas Atalanta comme une opération isolée et ne la désolidarisent pas de l’action menée par l’UE pour faire face à la crise en Somalie et dans la Corne de l’Afrique. L’impératif pour les États de protéger leurs intérêts, leurs voies de communication et aussi leurs ressortissants fait que plusieurs autres forces navales croisent dans le Golfe d’Aden et dans l’Océan indien avec lesquelles Atalanta se doit d’établir des liens et d’être en étroite coordination. On peut d’ailleurs estimer que la constitution de l’opération navale européenne a eu un effet d’entraînement. Les Américains, notamment, étaient certes présents dans la zone depuis le 7 octobre 2002 en soutien à l’opération Enduring freedom en Afghanistan par l’intermédiaire de la Combined Task Force (CTF) 150, force opérationnelle navale qui avait été créée afin de surveiller, d’inspecter, d’arrêter les suspects de terrorisme. Mais s’ils participaient ainsi indirectement à la lutte anti-piraterie, ils ne s’étaient pas dotés d’une force spécifique. Atalanta les a en quelque sorte poussés à mettre en place en janvier 2009 une force multinationale spécialement dédiée à la lutte anti-piraterie, la CTF 151, et placée sous leur commandement. On peut mentionner aussi avec le même objectif de lutte contre la piraterie et les vols à main armée, le lancement le 17 août 2009 de l’opération navale de l’OTAN - Ocean shield - opération à long terme,qui a remplacé l’opération Allied protector qui s’était déroulée de fin mars au 28 juin 2009 et qui avait elle-même pris le relais de l’opération Allied provider conduite du 24 octobre au 12 décembre 2008. Si l’Europe de la défense à ses débuts s’est inspirée du modèle d’organisation de l’OTAN, il semblerait que dans la lutte contre la piraterie, ce soit l’UE qui ait servi de modèle. Considérée comme un fléau international, la piraterie a conduit d’autres pays à faire patrouiller leurs aéronefs et leurs marines dans le secteur de l’Océan indien. La Communauté internationale a d’ailleurs mis tous ses efforts pour assurer la cohérence des initiatives internationales et régionales de lutte contre la piraterie et leur fournir un appui. Au lendemain de l’adoption de la résolution 1851 du 16 décembre 2008 du Conseil de sécurité a ainsi été formé, au sein de l’ONU, un Groupe de contact sur la piraterie au large des côtes somaliennes. Il s’agit d’un mécanisme de coopération internationale entre les États et les organisations internationales et régionales concernés. Opération avec mandat d’établir une liaison et une concertation avec les organisations et les États agissant contre la piraterie et les vols à main armée au large des côtes somaliennes, Atalanta s’inscrit dans le cadre de l’action politique, sécuritaire et humanitaire menée par l’Union européenne dans la Corne de l’Afrique pour faire face, notamment, à la crise en Somalie.

• C. Le processus de Djibouti

Face à la déliquescence de l’État somalien, l’UE appuie le processus de Djibouti pour la paix et la réconciliation signé, sous l’égide des Nations Unies, le 19 août 2008 entre le gouvernement fédéral de transition somalien et le mouvement d’opposition de l’Alliance pour la seconde libération de la Somalie. Une solution à long terme aux problèmes somaliens passe certes par l’absolue nécessité de redonner à la Somalie les outils de l’État de droit : une justice, une police, des garde-côtes. Elle passe tout autant par l’aide au développement. Il faut donner des revenus à la population notamment par l’agriculture et par la pêche (le revenu par habitant et par jour est d’environ un dollar...). Or un pirate, en une seule prise, gagnera plusieurs milliers de dollars. Le document de la Stratégie pour la Somalie de l’UE concernant la période 2008-2013 prévoit l’allocation de 215,8 millions d’euros au titre du 10ème Fonds européen de développement. Trois secteurs de coopération sont principalement concernés : la gouvernance, l’éducation et le développement rural. La question de la sécurité des routes maritimes est, quant à elle, inscrite au programme indicatif 2009-2011 de la Commission européenne. L’Union européenne et ses États membres, par ailleurs, soutiennent financièrement la mission de l’Union Africaine (UA) en Somalie (AMISOM) - planification et renforcement capacitaire- pour accroître en particulier l’efficacité des forces de police somaliennes et combattre les violations des droits de l’homme. Atalanta a également fourni une aide afin de protéger les navires croisant pour l’AMISOM. En outre, une conférence internationale en appui aux institutions de sécurité en Somalie et à l’AMISOM , organisée par l’ONU, l’UE et l’UA s’est tenue à Bruxelles les 22 et 23 avril 2009. Le 27 juillet 2009, le Conseil de l’UE a décidé de renforcer la participation de l’Union aux efforts déployés en faveur de la paix et du développement en Somalie, ceci en étroite coordination avec l’ensemble des acteurs compétents, notamment les Nations Unies et l’UA. Par ailleurs, les ministres des Affaires étrangères de l’Union réunis le 8 décembre 2009 ont adopté des conclusions sur la Corne de l’Afrique selon lesquelles ils se déclarent préoccupés par les souffrances humaines et la faiblesse du développement résultant des conflits non résolus dans ce territoire ainsi que par la menace que ceux-ci font peser sur la sécurité régionale. Ils constatent que les enjeux essentiels qu’il convient d’aborder concernent la situation en matière de droits de l’homme, la protection des civils dans les conflits armés, la piètre gestion des affaires publiques, la dégradation de l’environnement, la précarité des moyens de subsistance et la marginalisation des populations. En conséquence (vœu pieux ou véritable détermination ?), ils ont jeté les bases d’une stratégie politique globale à l’égard de la Corne de l’Afrique, axée sur la médiation et le dialogue à l’appui de la prévention et du règlement des conflits, la mise en œuvre des accords de paix, les élections et les processus politiques en vue d’un changement démocratique, l’intégration économique, le changement climatique, le développement durable et la lutte contre la piraterie. Enfin, une autre illustration de l’engagement de l’UE en Somalie est la décision du Conseil des ministres des Affaires étrangères, le 25 janvier 2010, de mettre sur pied une opération de gestion de crise dansle cadre de la nouvelle Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) afin de contribuer à la formation des forces de sécurité nationales du Gouvernement fédéral de transition.

Un coup d’épée dans l’eau ?

Opération aux visages multiples, militaire d’abord mais aussi politique, civile et humanitaire, Atalanta comporte de nombreux atouts. Il n’en reste pas moins que, concernant la lutte contre la piraterie et les vols à main armée, bien des questions restent pendantes que les acteurs internationaux impliqués vont devoir saisir à bras le corps. En dépit de tous les efforts menés par les forces anti-pirates déployées, les attaques de pirates n’ont pas vraiment diminué même si leur taux de réussite a baissé (de 1 sur 2 au départ à 1sur 4 au premier trimestre 2009). En 2008, le nombre des actes de piraterie dans la région du Golfe d’Aden a été multiplié par 3 par rapport à 2007. Selon le Bureau maritime international, on a pu décompter 128 attaques dans la zone de la mer Rouge, du Golfe d’Aden et de l’Océan indien. En 2009, pour le seul premier trimestre, 114 navires ont été attaqués et 29 saisis [1]. La piraterie a d’ailleurs changé d’échelle. On n’en est plus aux bateaux de simples pêcheurs dévalisant les équipages étrangers et notamment ceux accusés de pêcher illégalement dans les eaux somaliennes. Les pirates, la plupart du temps maintenant, utilisent de petites embarcations rapides, maniables avec certes un faible rayon d’action mais épauléespar des « bateaux-mères » qui peuvent les mettre à l’eau à de grandes distances des côtes. De plus, les esquifs sont souvent équipés de matériels électroniques modernes et performants et les pirates, d’armes automatiques, de fusils d’assaut voire de missiles surface-air tirés à l’épaule et qui constituent une menace importante pour les avions et/ou les hélicoptères volant à basse altitude. On est en droit de se demander si la piraterie ne risque pas de « s’internationaliser » et de prendre de plus en plus les aspects d’une véritable organisation de type mafia avec ceux qui interviennent, ceux qui surveillent et ceux qui négocient les rançons. Le montant cumulé des rançons atteindrait 150 millions de dollars en 2009 (80 millions en 2008) [2], ce qui en fait une activité très lucrative. 
Un des problèmes les plus difficiles à solutionner est peut-être celui de l’arrestation des pirates et de leur remise à la justice. Trop souvent, faute d’un cadre juridique approprié et d’une suite judiciaire possible, des arrestations de pirates se soldent par des remises en liberté. Selon Nicolas de Gros-Verheyde [3], le taux d’efficacité judiciaire (nombre de suspects remis à la justice rapporté au nombre de suspects arrêtés) serait de 5 sur 10. Il appartient aux États d’adapter leur législation nationale - peu l’ont fait -pour faire appliquer les dispositions de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer et d’aboutir à l’objectif de l’ONU de non impunité. La lutte contre la piraterie et les vols à main armée apparaît dans son ensemble tellement complexe qu’elle pourrait bien être une histoire sans fin.