Vers un travail budgétaire critique ? (Jean-Paul Hébert)

Lors de la publication du livre blanc en 2008, le Débat Stratégique avait souligné l’ambiguïté des dispositions concernant les recettes exceptionnelles censées concourir au financement des équipements de défense. [1] : Toutefois une autre disposition introduit un certain flou sur le sujet : en effet, il est précisé (et souligné) que « les économies engendrées par les restructurations seront intégralement réutilisées pour la défense » [2]. Cette disposition entraîne deux difficultés : d’une part, ce genre d’économies est fort difficile à prévoir avec exactitude. [3] D’autre part, cela peut être lu comme conditionnant le financement de l’effort de défense à la réalisation de ces « économies ». Les rapports et avis budgétaires pour le budget 2010 confirment le bien-fondé de ces remarques. Les recettes exceptionnelles attendues ne sont pas rentrées pour l’exercice 2009 et paraissent hors d’atteinte pour 2010. Pour l’année 2009 on tablait sur des recettes provenant de cessions d’emprises immobilières à hauteur de 972 millions d’euros. En fait, au 22 octobre 2009 le compte d’affectation spéciale (CAS) n’avait enregistré que 20 millions de recettes à ce titre. [4] A la fin de l’année le compte disposera de 540 millions d’euros, grâce à un report de crédits non consommés (140 millions), un transfert des programmes « équipement » et « préparation des forces » (130 millions) et surtout des versements exceptionnels de la société nationale immobilière représentant dix années de redevances (215 millions d’euros), soit autant de moins à recevoir dans l’avenir. [5] Les compléments apportés par le plan de relance (170 millions) et un décret d’avance (105 millions) ne suffisent pas à atteindre le montant prévu au départ de 972 millions. Il s’en faudra encore de 138 millions. Ces difficultés pour 2009 se reproduiront de manière accentuée en 2010 et au-delà : la loi de programmation militaire prévoit des ressources exceptionnelles de 1.2 milliards d’euros pour 2010, de 600 millions pour 2011 et de 200 millions pour 2012. [6] Et le PLF 2010 inscrit 1.26 milliards d’euros (correction de l’inflation). Ce montant est censé être couvert par 600 millions d’euros provenant de la cession de certaines fréquences hertziennes jusque-là réservées aux communications de la gendarmerie et à l’équipement du fantassin félin. Mais compte tenu du retard pris dans la réalisation de cette opération, il est peu probable que les premières ressources arrivent sur le CAS avant la deuxième moitié de l’année 2010. [7] La deuxième source de recettes attendue est la cession d’usufruit d’une partie du système de communications par satellites Syracuse III anticipée à 400 millions d’euros. Mais le montant réel des recettes ne sera connu qu’à l’issue des offres des sociétés mises en concurrence. En tout état de cause, la complexité de la procédure ne permet guère de tabler sur des rentrées avant l’exercice 2011. [8] La troisième source provient des cessions d’actifs immobiliers en province : 200 emprises ont concernées, représentant 5400 hectares. Mais ces cessions sont liées à des opérations de remise en état, de dépollution, de revalorisation et certains actifs (bases aériennes, camps d’entraînement, citadelles, etc.) sont particulièrement complexes à reconvertir. Le montant des cessions réalisées ou prévisibles est donc nettement inférieur à ce qui était d’abord prévu. De même les cessions d’actifs immobiliers en région parisienne restent en discussion et, souligne le rapporteur, «  ne pourront pas être réalisées dans les délais impartis ». [9] Au total, les recettes récoltées sont très éloignées des objectifs initiaux, « ce qui ne laisse pas d’inquiéter pour l’exercice 2010 » note Philippe Nauche. [10]

Analyses autonomes

Ces analyses parlementaires apportent des éléments précis sur la réalisation des recettes exceptionnelles, mais il faut surtout noter le ton nouveau de ces documents qui accentuent le mouvement de fond qu’on peut constater depuis les années quatre-vingt dix et qui va s’accélérant : le rapports et avis parlementaires rompent de plus en plus avec le ton convenu qui était de mise jadis. Aujourd’hui un certain nombre de questions précises osent être posées et les commentaires et analyses ne sont pas nécessairement « alignées ». Elles participent au contraire d’une volonté de ne pas laisser les choix stratégiques à la merci de décisions anonymes. Elles sont plus exigeantes quant à la dimension économique des choix stratégiques. C’est ainsi que le rapporteur sur l’équipement des forces fait pour la première fois le bilan du suivi des recommandations faites en 2008 : sur sept recommandations principales, quatre seulement ont fait l’objet d’un bilan du ministère. [11] Le même note également que pour les 58 questions qu’il avait adressées aux services pour rédiger son rapport, 13 réponses ont fait l’objet de classification, empêchant ainsi leur exploitation, notamment les réponses portant sur les programmes d’armement, ce qu’il critique en soulignant «  l’incompréhension qui prévaut lorsque la classification est utilisée pour des informations dont la presse ou le site Internet du ministère de la défense ont fait état  ». [12]

Ce n’est qu’un début ...

C’est dire que ce processus de meilleure prise en compte des données économiques de la production d’armement est loin d’être terminé : les documents budgétaires de cette année par exemple ne donnent nulle part une indication de coût total sur un programme aussi emblématique que le programme rafale. Par ailleurs, certains documents croient pouvoir écrire que le programme d’hélicoptère NH 90 n’a pas pris de retard. [13] Peut-être est-ce vrai par rapport à la commande de 2007 dont les premières livraisons auraient lieu à la fin de 2011, mais il faut rappeler qu’en 1989 les premières livraisons étaient attendues pour ... 1998. [14] Ou bien encore, on publie des données sur les firmes françaises d’armement en attribuant à EADS un chiffre d’affaires de 6 milliards au lieu de 39 (idem pour safran 6 au lieu de 12) ou pour Thales (5.5 au lieu de 12.3) avec les mêmes sous-estimations quant aux chiffres d’affaires défense. [15] Le mouvement de travail critique qu’on observe n’en est donc qu’à ses débuts. La route sera longue encore avant d’arriver à une réelle prise en charge collective des questions de stratégie.