Les instruments juridiques de gestion de l’eau douce (Franck Kampa)

En matière de gestion des eaux, des évolutions sont en cours qui se manifestent par des tentatives de diversification du fondement des droits applicables. Traditionnellement, ces droits sont des droits subjectifs qui mettent aux prises une personne titulaire et des non titulaires grevés d’un certain nombre d’obligations correspondantes. Les évolutions en cours tendent dès lors à introduire de véritables droits objectifs applicables à la matière dont il a résulté l’émergence des notions de droit de l’Homme à l’eau douce, de droit commun à l’eau douce et d’affectation de l’eau douce au patrimoine commun de l’humanité. Il s’en faut toutefois pour que ces renvois fassent partie intégrante du droit positif tant en droits internes qu’en droit international. Aussi doit-on encore les considérer souvent comme largement déclamatoires, notamment en ce qui concerne la question de l’affectation de l’eau douce au patrimoine commun de l’humanité. A l’inverse, nombreux sont aujourd’hui les instruments juridiques nationaux comme internationaux qui tirent des notions de droits de l’Homme et des peuples à l’eau douce une certaine effectivité. La conséquence en est tout d’abord un renforcement des restrictions apportées aux divers droits d’appropriation et d’usage à caractère privé puis l’apparition d’un droit objectif de l’usager à la conservation patrimoniale de la ressource en eau douce. Dans le prolongement, la directive européenne n°2000/60 du 23 octobre 2000 relative à la politique communautaire de l’eau douce édicte que « l’eau n’est pas un bien marchand comme les autres, mais un patrimoine appartenant aux peuples de l’Union européenne et qu’il faut protéger, défendre et traiter comme tel ». Il ne peut donc se satisfaire d’une logique de marché limitée au seul jeu de l’offre et de la demande.

Les perspectives de développement d’un régime juridique de gestion participative par bassin

Le principe de base selon lequel une gestion intégrée des ressources en eau doit s’exercer à l’échelon du bassin versant est aujourd’hui un principe unanimement admis et de plus en plus appliqué. Le bassin versant ou hydrogéographique se définit comme la zone au sein de laquelle convergent toutes les eaux de ruissellement vers une même embouchure maritime après s’être préalablement regroupées en sous bassins sous la forme de rivières, de fleuves et de lacs. Il en résulte que les limites du territoire de gestion des eaux douces sont celles du bassin hydrographique dont peut découler une pratique de gestion transfrontière des eaux. Aussi, sauf le cas de l’Allemagne en Europe du fait de la puissance des Landers, est-ce ici la géographie de l’eau qui tend à servir de cadre aux délimitations administratives du périmètre de compétences des agences de bassin et non l’inverse comme c’est le cas en général. Ce faisant, l’activité de gestion est souvent assurée au niveau de chaque bassin par une agence de l’eau qui prend souvent la forme juridique d’un établissement public administratif et financier de l’Etat à laquelle est associé, dans le cas de la France par exemple, un comité de bassin en charge de la concertation et de la gestion participative.

Une tendance au dépassement de l’exclusivité du principe de souveraineté

A l’international, le débat sur le statut juridique de l’eau a tout d’abord longtemps recoupé celui sur les fondements même du concept de souveraineté de l’Etat opposant les notions de souveraineté absolue et de souveraineté relative. Appliquée au domaine du statut des cours d’eau, cette propension à l’exclusivité absolue du principe de souveraineté prit longtemps assise sur les caractéristiques physiques mêmes des cours d’eau et notamment sur le principe de subordination du régime des eaux surjacentes à celui du lit du cours dont il résulta longtemps un principe de liberté absolue d’usage. A l’inverse, le domaine de l’internationalisation de la ressource en eau douce s’est tout d’abord vu renforcé par l’élargissement à la matière du champ d’application du droit international dont il résulta l’émergence de normes opposables aux Etats. Ainsi en fut-il pour les eaux de surface puis des eaux souterraines et des eaux surjacentes aux cours d’eau

L’obligation de coopération

Le principe de l’obligation de coopérer pour les Etats riverains d’un cours international constitue aujourd’hui la pierre angulaire de l’ensemble des dispositifs juridiques applicables à la matière. Ainsi en est-il pour ce qui est l’échange régulier de données et d’informations entre Etats riverains d’un même cours d’eau international. Ainsi en est-il surtout des obligations précises de coopération internationale qui pèsent sur les Etats d’un même bassin en cas de projets d’aménagement fluvial comme en matière de prévention et de lutte contre les pollutions. Ainsi existe-t-il aujourd’hui une obligation générale d’effectuer des enquêtes et des études préalables à tout projet et de tenir les autres Etats riverains informés des résultats, notamment par la voie de la notification. Par ailleurs, la coopération entre Etats riverains d’un cours d’eau international peut également prendre des formes institutionnelles permanentes lorsqu’elle doit notamment porter sur des activités de gestion, comme en matière de sécurité et de bon fonctionnement des installations. La dernière tendance qui caractérise l’évolution de la coopération fluviale internationale réside dans la diversification de la qualité juridique des gestionnaires des cours d’eau internationaux, compte tenu du poids donné aux structures infra-étatiques et du rôle que jouent les sujets de droit privé (ONG, entreprises voire individus) dans l’activité de gestion de la ressource en eau douce. Dans le premier cas, les Etats fédérés disposent de plein droit de compétences souveraines dans un certain nombre de domaines auxquels on peut généralement associer celui de la gestion de l’eau douce et des cours d’eau internationaux se rattachant à leur autorité. Dans les Etats unitaires, les processus de décentralisation participent en outre, quoi que dans une moindre mesure, à ce processus de diversification de la qualité de gestionnaires des cours d’eau internationaux.