20 mars 2006
I Historique et cadre juridique.
Fondé sur des bases économiques par le traité de Rome de 1957, le projet communautaire européen n’a intégré une politique étrangère et de sécurité commune, que bien plus tard. La coopération de l’Union européenne (UE) en matière de politique internationale commence dans les années 1970, à un niveau intergouvernemental, qui est formalisé en 1986 par l’Acte unique européen. La transformation essentielle apparaît avec le traité de Maastricht, entré en vigueur le 1er novembre 1993, et l’instauration de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), qui est révisée en 1997 par le traité d’Amsterdam.
Avec le traité de Nice, les fonctions de gestion de crise de l’UEO sont intégrées dans l’Union. Nice introduit également la notion de coopération renforcée entre les Etats membres en ce qui concerne certaines questions de politique étrangère de l’Union : dans le cas où huit Etats membres au minimum sont disposés à prendre une décision de politique étrangère, ils peuvent le faire, sans qu’une décision à l’unanimité de tous les membres soit requise.
Structurellement parlant, l’Union européenne s’est dotée d’une organisation calquée sur celle de l’OTAN. (Un secrétaire général chargé de la PESD, un comité politique et de sécurité (COPS), un comité militaire (CMUE) et d’un état-major (EMUE). Le traité d’Amsterdam a confié au secrétaire général du Conseil les fonctions de haut représentant pour la PESC. Pour lui permettre d’assumer ces nouvelles tâches, il a créé auprès de lui, par une déclaration annexée à l’acte final, une unité de planification de la politique et d’alerte rapide (UPPAR).
Une des priorités du haut représentant pour la PESC, M. Javier Solana, a été de fixer des objectifs qui ont été exposées dans la « stratégie européenne de sécurité » lors de la réunion du Conseil européen à Thessalonique le 20 juin 2003. Ce document analyse les menaces (terrorisme, prolifération des armes de destruction massive, conflits régionaux), formule des recommandations politiques pour y faire face et définit des objectifs stratégiques. Il préconise, en particulier, la construction de la sécurité dans le voisinage européen un multilatéralisme effectif s’appuyant sur les Nations Unies.
Même si elle ne fixe pas des objectifs d’équipements et d’effectifs, cette stratégie a eu des implications opérationnelles : développement des capacités, effort de cohérence et partenariat transatlantique renforcé.
L’Union s’est également dotée d’une Agence européenne de défense qui est devenue réalité le 12 juillet 2004. Placée sous l’autorité du Conseil, elle doit assister celui-ci pour améliorer les capacités de défense de l’UE dans le domaine de la gestion des crises et soutenir la PESD. Son organisation devait être achevée fin 2005.
Malgré ces éléments importants, l’Union ne connaît pas de réelle politique de défense puisque les Etats membres demeurent souverains dans les domaines de la diplomatie et de la défense et donc divergent de droit : pour Rome, Berlin ou Londres les ambitions de l’Europe se borneront à un rôle dans le maintien de la paix, les « choses sérieuses » étant assurées par l’OTAN. Naturellement, cette appréciation n’est pas partagée par la France, qui bénéficie de l’appui de la Belgique et du Luxembourg.
II. Les missions de Petersberg.
La PESD se résume, en l’état actuel des choses, essentiellement à la possibilité pour l’Union européenne de participer à des opérations de maintien de la paix, telles que prévues par les « missions de de Petersberg ».
Celles-ci avaient été instituées en juin 1992 lors du conseil ministériel de l’Union de l’Europe occidentale (UEO) tenu à l’hôtel de Petersberg. Les États membres de l’UEO se sont déclarés prêts à mettre à la disposition de l’UEO des unités militaires provenant de tout l’éventail de leurs forces conventionnelles en vue de missions militaires qui seraient menées sous l’autorité de l’UEO. Ces missions sont aujourd’hui expressément mentionnées dans le traité sur l’Union européenne, marquant ainsi un transfert de capacités opérationnelles de l’UEO à l’Union. La portée de la PESD, qui demeure une partie intégrante de la PESC, inclut "toutes les questions relatives à la sécurité de l’Union y compris la définition progressive d’une politique de défense commune qui pourrait conduire à une défense commune si le Conseil européen en décide ainsi". Plus concrètement les tâches de Petersberg comprennent "les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de maintien de la paix et les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix."
En juin 1999, au Conseil européen de Cologne les chefs d’Etat ou de gouvernement des Etats membres de l’Union européenne ont pris la décision de doter l’Union d’une capacité d’action autonome soutenue par des forces militaires crédibles et de lui donner les moyens d’y recourir lors de crises internationales, sans préjudice des actions entreprises par l’OTAN. Lors de la réunion du Conseil européen d’Helsinki, l’objectif politique établi à Cologne s’est traduit par l’adoption d’objectifs concrets (Helsinki Headline goal) : les Etats membres s’engagent, à partir de l’année 2003, en coopérant volontairement, à pouvoir déployer rapidement (dans un délai de 60 jours) et soutenir (pendant au moins une année) des forces capables de mener à bien l’ensemble des missions de Petersberg définies dans le traité d’Amsterdam, y compris celles qui demanderaient des forces importantes allant jusqu’au niveau du corps d’armée (jusqu’à 15 brigades, soit 50 000 à 60 000 hommes).
Les Etats membres doivent également être en mesure de déployer des éléments plus limités de réaction rapide, présentant un très haut degré de disponibilité. Certains Etats membres souhaiteraient étendre davantage encore les missions de Petersberg à des missions telles que la prévention des conflits, des opérations conjointes de désarmement, des conseils et une assistance militaires, la stabilisation après les conflits et la lutte contre le terrorisme.
Jusqu’à présent, l’Union a mené trois opérations militaires :
Concordia, a pris la relève, le 31 mars 2003, d’une mission de l’OTAN en Macédoine, en application des arrangements permanents entre l’Union européenne et l’Alliance atlantique, aux termes desquels l’Union peut recourir dans certaines conditions aux moyens de l’OTAN (accord dit « Berlin plus »). Elle s’est achevée le 15 décembre 2003, l’opération de police européenne Proxima lui succédant ;
la seconde, intitulée Artémis, consistait à rétablir la paix dans la région de Bunia, en République démocratique du Congo. Lancée le 12 juin 2003, elle s’est terminée le 1er septembre suivant. Contrairement à Concordia, elle a été menée sans recours aux moyens de l’OTAN. C’est la première opération totalement autonome de l’Union européenne et elle a revêtu une valeur de test
L’opération Althéa débute cette année, avec le transfert de l’OTAN à l’Union européenne de la responsabilité du maintien de la paix en Bosnie-Herzégovine. Althéa succéde ainsi à la SFOR, et symbolise une plus forte implication de l’Union dans la sécurité de pays limitrophes et appelés, un jour encore lointain, à la rejoindre. La nouveauté de cet engagement réside dans le volume des forces déployées sous l’autorité de l’Union, de l’ordre de 7 000 hommes.
III. Politique de défense européenne, quel avenir ?
Les capacités de l’Union européenne en matière de défense restent limitées :
1. La politique de défense souffre toujours de la difficulté d’adopter à l’unanimité des décisions qui ne soient pas des décisions a minima, même si un effort a été fait dans les Traités d’Amsterdam et de Nice pour introduire un peu plus de souplesse, grâce au recours accru à la majorité qualifiée avec abstention constructive.
2. La faiblesse du financement spécifique de la PESC et l’absence de capacité opérationnelle autonome La crise du Kosovo en 1999 a souligné cette lacune et l’action politique incontestable de l’Union a été en partie masquée par son incapacité à agir seule à terre et par la prédominance des moyens aériens américains utilisés dans le cadre de l’OTAN (750 avions de combat américains 175 appareils européens). Plus récemment, dans la guerre d’Irak le Royaume-Uni, l’Italie, la Pologne, les Pays-Bas et le Danemark ne peuvent déployer durablement, en 2003 et 2004, qu’un total de 16 000 hommes, les Etats-Unis de 115 000 à 140 000 soldats.
Il est vrai que les vingt-cinq Etats membres de l’Union européenne dépensent globalement 160 milliards d’euros pour leur défense, soit un peu moins de la moitié du budget du (400 milliards de dollars en 2005 environ 333 milliards d’euros). L’action de l’Union en matière de défense doit donc pour l’instant rester fondée sur une approche multilatérale. et la politique européenne de défense ne peut être définie sans référence à l’OTAN (et aux Etats-Unis).
Les quinze Etats membres actuels de l’Union européenne qui en sont membres, sont liés au titre de l’article 5 du traité de Washington, par une clause de défense collective. Le Traité de l’Union mentionne explicitement les obligations découlant du traité de l’Atlantique nord pour les Etats membres qui sont membres de l’OTAN.
Les capacités militaires des Etats à la fois membres de l’Union européenne et de l’OTAN, doivent donc être suffisantes pour jouer leur rôle dans les deux organisations.
Afin de faciliter la coopération entre l’OTAN et l’UE, les responsables de ces deux entités se réunissent régulièrement pour examiner les problèmes de sécurité communs, échanger des informations et planifier des activités conjointes. Le dialogue s’est intensifié après la déclaration historique du 16 décembre 2002 sur la politique européenne de sécurité et de défense recouvrant les arrangements dits « Berlin + », lesquels prévoient un accès de l’UE à des capacités de planification opérationnelle de l’OTAN, une présomption de disponibilité au profit de l’UE de capacités et de moyens militaires de l’OTAN, des options de commandement européen au sein de l’OTAN pour des opérations dirigées par UE et l’adaptation du système de planification de la défense de l’OTAN afin d’intégrer la disponibilité de forces pour des opérations de l’UE.
Cependant et malgré ces aménagements, l’Union européenne demeure dépendante de l’OTAN pour mener des opérations d’envergure ; la direction de l’Opération Allied Harmony dans l’ex-République yougoslave de Macédoine n’a été transférée à l’UE que de façon très symbolique et l’OTAN a continué à assurer en parallèle la sécurité des observateurs de l’UE et de l’OSCE chargés de surveiller la mise en oeuvre du plan de paix. Il semblerait donc que l’Union européenne doive se contenter d’assurer le suivi des crises (soft defense), tandis que l’OTAN reste seule compétente pour conduire des opérations de haute intensité (hard defense).
Certaines prises de position récentes de hauts responsables du Département d’Etat américain tendent d’ailleurs à accréditer cette thèse à travers la revendication pour l’Alliance atlantique d’un droit de premier refus quant aux souhaits de l’Union européenne d’agir militairement dans une crise. L’exemple du Darfour a lui-même illustré ce contexte, l’Union ayant dû se résoudre à laisser l’OTAN intervenir à ses côtés malgré une présence sur place bien antérieure. Cette concurrence larvée entre l’Alliance atlantique et l’Europe de la défense n’est évidemment pas satisfaisante.
Ces quelques considérations illustrent parfaitement la grande difficulté de l’Union européenne à se profiler comme un acteur influant dans la politique internationale de défense.
