Le pari indien de George W. Bush

Le 18 juillet 2005, lors de la visite du Premier ministre indien Manmohan Singh à Washington, l’administration américaine annonçait sa volonté de définir pour l’Inde, qualifiée de "puissance nucléaire responsable", un nouveau statut qui lui permettrait de rester hors du Traité de non-prolifération (TNP) tout en bénéficiant, sous conditions, d’un accès jusque-là interdit aux technologies nucléaires civiles avancées. En confirmant lors de sa visite d’état à New Delhi, le 2 mars 2006, qu’un accord avait été trouvé sur ces conditions, le Président George W. Bush a manifesté la volonté américaine d’aider l’Inde à s’affirmer comme puissance émergente, quitte à redéfinir les règles du jeu énoncées par la communauté internationale à travers le TNP.

Ce projet fut fort débattu en Inde. Mouvements politiques, observateurs et médias s’interrogèrent sur les implications d’un tel accord sur l’indépendance de la politique étrangère indienne, tandis que la communauté stratégique et ce que l’on appelle parfois "le lobby nucléaire" restaient très soucieux de ne compromettre en rien la capacité de poursuivre la recherche militaire et l’avancée d’un arsenal de dissuasion.

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Quelques jours avant l’arrivée de George W. Bush, le Premier ministre indien exposa au Parlement en quoi l’accord envisagé était bénéfique pour son pays. Son raisonnement tenait en trois points essentiels [1] :

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La croissance indienne (8% en 2005) ne fait qu’aggraver le déficit énergétique. L’Inde doit développer, entre autres, ses capacités d’énergie nucléaire pour y faire face. Il lui faut donc échapper aux contraintes que définissent ses réserves limitées en uranium, et les embargos imposés à son encontre depuis le premier essai nucléaire de 1974. L’aide internationale à son programme nucléaire civil avait alors été suspendue. Seule l’URSS, puis la Russie, avait maintenu une coopération limitée.

L’accord proposé par l’Administration américaine "reconnaît implicitement l’existence de notre programme militaire". Il permet à l’Inde d’entrer de plein titre au sein de l’ordre nucléaire mondial, sans avoir à signer un TNP qui ne reconnaît comme puissances nucléaires légitimes que celles ayant opéré des essais avant 1967.

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  La spécificité historique du programme nucléaire indien, conduit sous embargo, fait que plus qu’en tout autre pays, le volet civil et le volet stratégique sont corrélés. L’accord avec Washington impose donc de dissocier le civil du militaire, pour mettre le seul civil sous contrôle de l’IAEA. Cette séparation préserve les capacités indiennes de recherche militaire, et n’érode en rien la doctrine nucléaire du pays, ni aujourd’hui ni à l’avenir.

Négocié jusqu’au dernier jour, l’accord indo-américain a été conclu quand Washington accepta finalement de laisser hors du contrôle de l’IAEA le programme de surgénérateurs que l’Inde commence à mettre en oeuvre. Au total l’Inde doit placer les deux tiers de ses réacteurs sous contrôle de l’IAEA . Pour le reste, elle s’engage à maintenir son moratoire sur les essais nucléaires, à collaborer avec les Etats-Unis pour faire avancer les négociations du traité d’interdiction de la production de matières fissiles (FMTC), à respecter les règles de non-prolifération (pas de transferts de technologies nucléaires vers des pays n’en disposant pas) et, d’une façon générale, adhérer au régime de contrôle des technologies de missiles (MTCR) et aux règles du Groupe de pourvoyeurs de nucléaire (Nuclear Suppliers Group). Pour l’essentiel, l’Inde suivait déjà ces préceptes, il lui faut simplement en renforcer les applications.

Le rapprochement avec les Etats-Unis

Dès juillet 2005, quand un premier accord de principe avait été signé entre Bush et Singh, les critiques d’un tel projet se manifestèrent. En Inde même, certains experts du nucléaire étaient inquiets à l’idée de voir les Etats-Unis et l’IAEA se mêler du programme indien. Un ancien membre de la Commission à l’énergie atomique le soulignait : "les contrôles sont comme un cancer. Une fois qu’ils sont dans le système, ils s’étendent partout". [2] Les bases finales de l’accord les rassurèrent, dès lors que le surgénérateur échappait au contrôle, mais tous ceux qui ont contribué à la mise en œuvre du programme nucléaire indien ne peuvent oublier qu’ils ont travaillé, en héros d’une cause nationale, en dépit des obstacles dressés sur leur route par les Etats-Unis (sanctions technologiques, refus de visas, etc...). Reste posée aussi la question de la nécessité de conduire un jour ou l’autre de nouveaux essais.

Côté politique, les critiques étaient plus larges. Les partis communistes, qui soutiennent le gouvernement deManmohan Singh sans y participer, manifestèrent leur opposition à un rapprochement aussi marqué avec les Etats-Unis. New Delhi cultive de bonnes relations avec Téhéran, tant pour envisager un gazoduc Iran-Pakistan-Inde que pour développer le port de Chabahar, contrepoint des avancées maritimes chinoises au Pakistan. Par deux fois pourtant, l’Inde a voté à l’IAEA comme les pays occidentaux sur le dossier du nucléaire iranien. Sur ce point comme sur d’autres, adversaires, alliés et amis du gouvernement s’interrogent sur le prix qui sera attaché au partenariat stratégique avec Washington : la question déborde ici le seul champ du nucléaire, mais touche à la nature des futures relations indo-américaines, en Asie ou ailleurs. Jusqu’où New Delhi peut-elle aller dans le sens du rapprochement stratégique avec les Etats-Unis ? Jusqu’où Washington souhaite-t-elle l’entraîner ? Si l’Inde gagne à voir son statut conforté par les Etats-Unis, elle n’entend pas être instrumentalisée contre la Chine, avec qui elle mène une active politique de normalisation depuis 2003.

Aux Etats-Unis, le débat fut aussi vif dans les cercles spécialisés. Les opposants à l’accord -beaucoup d’entre eux ayant servi l’Administration Clinton- dénoncèrent une politique offrant à l’Inde, à moindre prix, l’absolution pour sa politique nucléaire passée, menée en marge des accords internationaux : programme militaire mené sous couvert d’un programme civil ; refus de signer le TNP, puis sa prorogation en 1995 ; refus de signer le traité total d’interdiction totale des essais nucléaires en 1996 ; essais nucléaires conduits en 1998, amenant immédiatement ceux du Pakistan. Le directeur pour la non-prolifération au Carnegie Endowment for International Peace, multiplia les arguments contre une politique conduite "aux dépens de la sécurité nationale américaine". Pour Cirincione, le projet d’accord viole le TNP, renforce indirectement le programme d’armement nucléaire indien (l’uranium que l’Inde pourra importer pour ses centrales libérera son propre uranium pour des fins militaires). Pire encore, un tel accord ne peut qu’encourager l’Iran, en lui montrant que "si l’on tient bon longtemps, l’Amérique finit par céder". [3]

L’argumentaire des partisans du projet repose sur deux points de nature très différente. Sur un plan strictement nucléaire, deux arguments sont avancés. D’une part, l’Inde n’a pas contribué dans le passé à la prolifération de technologies nucléaires dont elle pouvait disposer, et l’accord proposé lui impose de renforcer sa législation à cet égard. D’autre part, l’accord placera sous contrôle de l’IAEA une bonne part du nucléaire indien : c’est donc une avancée positive.

Pour le haut fonctionnaire de l’Administration Bush en charge du contrôle des armements, l’accord envisagé, par ses diverses clauses, permet à l’Inde "de se mettre en conformité avec les pratiques internationales de non-prolifération" tout en devenant "un partenaire plus constructif de la politique (américaine) globale de non-prolifération". Le second volet de l’argumentaire est beaucoup plus large. Il relève d’une option géopolitique fondamentale, qui considère désormais "qu’encourager l’émergence de l’Inde comme une force positive sur la scène mondiale" sert les intérêts stratégiques américains [4] . Nicholas Burns, qui a négocié l’accord avec New Delhi, a clarifié la nature du "nouveau partenariat stratégique avec l’Inde" : c’est un impératif, en raison de la montée en puissance de l’économie indienne, certes, mais surtout en raison de la nature démocratique d’un pays qui partage avec les Etats-Unis "des valeurs, des intérêts, et de plus en plus la vision des meilleurs moyens de promouvoir la sécurité et la paix du monde au XXIè siècle". [5] En clair, il s’agit, dans la ligne idéologique chère aux néo-conservateurs, de faire le pari de l’alliance des démocraties. La real-politik y trouve bien sûr son compte, puisque la montée en puissance de l’Inde est encouragée pour faire contrepoids à l’essor de la Chine, y compris, disent les cyniques, sur le plan militaire (l’Inde disposerait de 75 à 100 têtes nucléaires, la Chine en compte 410, et dispose de missiles plus avancés).

Pour autant, la partie n’est pas gagnée, car elle impose de convaincre le Congrès américain de modifier le Nuclear Nonproliferation Act de 1978, qui requiert qu’un Etat place sous contrôle toute son infrastructure nucléaire pour que les Etats-Unis puissent lui transférer des technologies nucléaires sensibles. La baisse de popularité de George W. Bush, les revers qu’il vient de subir au Congrès sur le rachat du contrôle des grands ports de la côté Est par la Dubai Ports World, auquel la compagnie des Emirats a dû renoncer, laissent entrevoir une bataille en règle entre les "ayatollahs de la non-prolifération", comme on les appelle aimablement à New Delhi, et le lobby indien du Capitole, sur fond de prochain renouvellement d’une part des deux assemblées, et de l’élection présidentielle de 2007.

Si le Congrès donne son accord, il faudra ensuite que Washington convainque le Groupe de fournisseurs du nucléaire, qui fonctionne en principe sur la base du consensus. La Russie, la France et la Grande-Bretagne sont favorables à l’amendement américain, toutes trois étant intéressées par le marché prometteur du nucléaire civil indien, dont la production devrait passer de 3300 MW aujourd’hui (2,7% de la production nationale totale) à 20 000 MW en 2020. D’autres pays sont contre le projet américain, dont la Suède et la Nouvelle-Zélande, tandis que la Chine fait part de ses réserves. De par le monde, comme aux Etats-Unis, certains experts s’inquiètent à l’idée que l’exception indienne, si exception il y a, ne devienne la règle, et démantèle pour de bon le TNP. Le Pakistan a, bien entendu, sollicité de Washington les mêmes avantages que ceux offerts à New Delhi. En visite à Islamabad, George W. Bush a éludé la question, qui n’en reste pas moins posée. Une question à laquelle la Chine pourrait être tentée de répondre différemment, puisqu’elle aide déjà le programme nucléaire civil pakistanais.

Des enjeux considérables

Au total, les enjeux de cet accord à confirmer sont considérables. Sur un plan technique, indépendamment de ses programmes militaires, l’accès à l’uranium et aux technologies importés permettrait à l’Inde de passer un cap délicat dans son programme nucléaire en trois temps, qui verrait à long terme l’Inde compter davantage sur le thorium, dont elle dispose en abondance, que sur l’uranium (dans le même temps l’Inde, avec le soutien américain, a rejoint le projet ITER qui va s’implanter à Cadarache).

Sur le plan géopolitique, et quoi qu’en dise l’administration américaine, la Maison Blanche offre bien à l’Inde, mais aussi à la communauté internationale, une porte de sortie à l’imbroglio créé par l’apparition, en 1998, d’Etats effectivement nucléarisés (Inde et Pakistan), mais n’ayant pas droit à ce statut aux termes d’un TNP que personne ne veut officiellement enterrer, faute de mieux. La proposition Bush, en ce qu’elle entend bousculer les règles internationales, paraît relever de l’unilatéralisme cher à sa Présidence.

En fait, si les Etats-Unis sont seuls en mesure de porter une telle proposition, ils n’en sont pas les seuls partisans, et l’hyperpuissance américaine a besoin ici d’appuis extérieurs. Depuis juillet 2005, Washington a discrètement discuté du projet avec l’IAEA et avec un certain nombre de pays-clés, dont la France.

Lors du dernier voyage en Inde de Jacques Chirac, précédant de peu celui de George W. Bush, un accord franco-indien sur le nucléaire a été signé. Il mentionne explicitement que "la France et l’Inde espèrent un ajustement en faveur de l’Inde du cadre de coopération internationale en matière de nucléaire civil et confirment leur intention d’œuvrer à cette fin", pour que l’accord conclu entre New Delhi et Paris en matière de nucléaire civil "puisse être intégralement mis en œuvre" dans le respect de leurs "engagements internationaux" [6].

Derrière le nucléaire civil indien, ce sont bien de grandes manœuvres qui sont engagées, pour donner à l’Inde une place à sa mesure dans le nouvel ordre mondial, et pour accéder à ses marchés. Après "l’axe du mal", l’administration Bush met en place, sans le nommer ainsi, un "axe du bien". L’avenir dira si un sain multilatéralisme peut s’appuyer sur le principe d’exception pour résoudre ses contradictions.

Jean-Luc Racine Centre d’Etudes de l’Inde et de l’Asie du Sud. CNRS-EHESS